最高法发布行政诉讼起诉期限典型案例：四个核心裁判规则深度解读

2026年4月30日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于适用行政诉讼起诉期限若干问题的解释》（法释〔2026〕3号），这是继2018年《行政诉讼法司法解释》之后，最高人民法院再次系统性地规范行政诉讼起诉期限问题的里程碑式司法解释。

与该解释同步公布的，还有4个典型案例。这批案例分别聚焦以下核心问题：

• 行政行为实施主体不明时，起诉期限起算点的认定规则

• 不依职权履行补偿法定职责案件中起诉期限的适用规则

• 行政行为对外发生法律效力与起诉期限起算的关系

• 信访维权能否扣除起诉期限

本文结合该解释，对4个典型案例的核心裁判规则进行梳理，以期与大家共同探讨行政诉讼起诉期限的最新司法导向。

01案情概要

河南千某农业科技有限公司承包土地建造房屋、大棚、养鱼池等设施从事生产经营，取名万某卉园。2020年5月，林业和园林局以破坏黄河湿地生态环境为由，责令其停止活动并恢复原貌。

2020年7月12日至15日，案涉土地上的部分附着物被强制拆除。然而，当千某公司提起诉讼时，相关行政机关均否认实施了拆除行为。直到2021年12月10日，另案生效判决才确认古荥镇政府、示范区管委会实施了拆除行为。

千某公司获知该判决后，于2022年3月1日提起行政诉讼，请求确认强拆行为违法。

02争议焦点

本案的核心争议在于：在行政行为实施主体不明的情况下，起诉期限应当从何时起算？

一审法院支持了千某公司的诉讼请求，判决确认强拆违法。但二审法院认为，千某公司在强拆发生后怠于行使诉权，已经超过起诉期限，遂裁定撤销一审判决、驳回起诉。

03裁判规则

最高人民法院再审认为，在行政机关拒绝承认实施主体的情况下，起诉期限不能机械地从强制拆除行为发生之日起开始计算，而应当从当事人知道或者应当知道“作出行政行为的行政主体之日”起开始计算。

具体而言：

1.《行政诉讼法司法解释》第六十四条第一款规定的“知道或者应当知道”，既包括知道或者应当知道行政行为的内容，也包括知道或者应当知道作出行政行为的行政机关。

2.当起诉人知道房屋被强制拆除的事实，但行政机关拒绝承认其为实施主体时，起诉人在提供初步证据证明实施主体时存在客观困难。

3.此时，起诉期限应从当事人知道或者应当知道行政行为的实施主体之日起算，而非从拆除行为发生之日起算。

本案中，千某公司2021年12月10日通过另案生效判决才知道实施主体，2022年3月1日起诉，距其知道实施主体之日未超过六个月，未超过法定起诉期限。

04实务启示

1.举证责任策略：当被诉行政机关否认实施主体时，应重点收集能够证明实施主体的间接证据，如行政文书、执法记录、相关部门的函件等。即使直接证据不足，也可通过证据链推定实施主体。

2.另案生效判决的利用：本案中，千某公司利用另案生效判决确认的事实来证明实施主体，这一策略值得借鉴。在行政行为实施主体不明的情况下，可以先通过其他途径固定证据或确认实施主体。

3.起诉时机的把握：即使拆除行为已经发生多年，只要尚未确定实施主体，起诉期限就尚未开始计算。案件中应当注意收集当事人知道或应当知道实施主体的相关证据。

4.防止机械适用起诉期限：二审裁定机械适用起诉期限规定，忽视了强制拆除主体不明的特殊情况。最高人民法院的再审判决纠正了这一错误，体现了对当事人诉权的实质保护。

01案情概要

2010年3月，呼和浩特市政府决定对烟花爆竹生产企业实施关停补偿。某科花炮公司在关停范围内，其安全生产许可证、营业执照等相继被撤回、注销，烟花爆竹成品、半成品及原辅材料被销毁。

此后多年，某科花炮公司一直与土默特左旗政府协商补偿事宜，但仅收到175万元补偿款，远不足以弥补实际损失。政府既未作出补偿决定，也未明确拒绝补偿。

2015年8月28日，某科花炮公司正式向土默特左旗政府申请补偿，但土默特左旗政府未获答复。同年9月15日，某科花炮公司提起诉讼，请求判决政府支付补偿款3000余万元。

02争议焦点

本案的争议焦点在于：在依职权履行补偿职责的情形下，起诉期限应当如何计算？政府怠于履行补偿职责，是否会导致起诉期限届满？

被告政府答辩称，某科花炮公司于2011年12月30日收到最后一笔补偿款，提起本案诉讼已经超过法定起诉期限。

03裁判规则

最高人民法院的裁判要旨，明确区分了“依申请履行”与“依职权履行”两种不同情形下的起诉期限规则：

依申请履行情形：行政机关依法应履行的补偿职责存在法定的履行职责期限届满之日，一般适用《行政诉讼法》第四十七条、《行政诉讼法司法解释》第六十六条的规定，即当事人应当自法定履行职责期限届满之日起六个月内提起诉讼。

依职权履行情形：行政机关应当主动履行法定职责，无需当事人提出申请，不存在法定履行职责期限届满之日，因此不适用上述《行政诉讼法》第四十七条、《行政诉讼法司法解释》第六十六条关于起诉期限的规定。

本案中，关停补偿职责属于依职权履行的法定职责，政府怠于履行的后果是：其法定职责不因其怠于履行而消灭，当事人可以在其认为行政机关确定不履行职责之日起依法提起诉讼。

据此，一审、二审法院均认定某科花炮公司的起诉未超过起诉期限，最终判决两级政府共同支付补偿款438万余元及利息。

04实务启示

1.准确识别职责类型：律师在代理行政补偿案件时，首先需要判断涉案职责属于依申请履行还是依职权履行。如果是依职权履行的法定职责，而行政机关未依职权履行时，则不受六个月起诉期限的限制。

2.补偿请求权的持续性：因政策调整导致企业关停的补偿问题，行政机关的补偿义务具有持续性。即使关停行为已经发生多年，但只要政府机构未依职权履行完毕补偿问题，当事人仍可主张补偿权利。

3.补偿标准的把握：本案确立了“产权损失+转产损失+利息损失”的综合补偿标准。在计算诉讼请求金额时，可以参照这一标准全面主张损失赔偿。

4.两级政府共同责任：本案判决两级政府共同承担补偿责任，表明目前法院的司法审判态度，即行政补偿类案件在认定被告时，上级政府和下级政府有一并被列为共同赔偿主体的诉讼风险，故该案进一步提示行政机关在依职权履行法定补偿责任时应重视风险承担机制。

01案情概要

2022年1月，袁某等四人以邻居胡某东违法拆改承重墙为由，向崇川区执法局投诉。2022年3月4日，崇川区执法局作出《销案审批表》，决定不予行政处罚、作销案处理，但未告知袁某等四人该处理结果。

2023年2月16日，袁某等四人通过政府信息公开申请，才获知崇川区执法局已对投诉事项作出“不予行政处罚，作销案处理”的决定。2024年1月15日，袁某等四人提起行政诉讼。

02争议焦点

本案的争议焦点在于：行政机关内部销案审批的时间，能否作为起诉期限的起算点？

被告崇川区执法局主张，袁某等四人于2022年3月即已知晓处理结果（执法人员口头告知），起诉已经超过起诉期限。

03裁判规则

最高人民法院的裁判要旨明确了两个核心问题：

第一、关于起诉期限起算的前提条件：

起诉期限的起算应当以行政行为已经对外发生法律效力为前提。行政决定尚未外化、未发生法律效力时，确定起诉期限起算点的前提条件尚未成就。

第二、关于“知道或者应当知道”的认定标准：

即使适用《行政诉讼法司法解释》第六十四条第一款关于“最长不得超过一年起诉期限”的规定，也应当满足一个前提：当事人必须实际知道或者应当知道行政行为的内容和实施主体。

本案中，崇川区执法局于2022年3月作出《销案审批表》，但该销案审批意见仅在内部流转，未向袁某等四人送达，不对外发生法律效力。虽然执法人员可能曾口头告知当事人，但未留下书面证据，不能据此认定当事人已经知道行政行为内容。

袁某等四人于2023年2月16日收到信息公开答复后才知道处理结果，2024年1月15日起诉，距其知道行政行为内容之日未超过六个月，未超过起诉期限。

04实务启示

1.区分内部程序与对外效力：行政机关内部的审批、讨论等程序不产生对外法律效力。只有经过送达、告知等程序，行政行为才对当事人产生法律效力，起诉期限才能开始计算。

2.口头告知的局限性：本案中，行政机关陈述执法人员口头告知当事人处理结果，但客观上没有任何录音、书面记录等证据佐证，此种情况下，法院通常不会认定当事人已经“知道”行政行为内容。处理此类案件时，应注意收集、固定能够证明“知道”时间的证据。

3.销案处理的效力认定：行政机关以“无法联系当事人”、“当事人已自行整改”等理由销案的，同样需要依法告知投诉人。未经告知的销案决定不对外发生法律效力，不能作为起诉期限起算的依据。

01案情概要

2022年5月9日，江口县综合执法局在整治校园周边环境时，因杨某民占道经营，作出扣押决定，对杨某民的三轮车予以扣押，扣押期限为2022年5月9日至5月13日。

该扣押决定书依法告知了起诉期限：“如不服该决定，可在收到决定书之日起60日内申请行政复议；也可以在6个月内直接向人民法院提起行政诉讼。”

然而，杨某民在收到扣押决定后，并未在法定期限内提起诉讼，而是从2023年7月至2024年1月持续向有关部门信访。直到2025年5月16日，杨某民才以扣押行为违法并造成损失为由提起行政诉讼。

02争议焦点

本案的争议焦点在于：杨某民持续信访的行为，能否导致起诉期限中止、中断或扣除？

杨某民主张，其因信访维权而未及时起诉，信访期间应当从起诉期限中扣除。

03裁判规则

最高人民法院的裁判要旨明确了两个核心观点：

第一、关于起诉期限的法律性质：

行政诉讼起诉期限属于不变期间，与民事诉讼中的诉讼时效存在本质区别。当事人向有关部门信访，不能产生期限中止、中断的法律效果。

第二、关于《行政诉讼法》第四十八条的适用标准：

《行政诉讼法》第四十八条规定的起诉期限扣除，适用条件是“因不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限”，关键在于：起诉期限的延误是否系不可归责于当事人的客观原因所致。

本案中，杨某民选择信访途径维权，属于其自身原因耽误起诉期限。即使信访持续了较长时间，也不能从法定起诉期限中扣除。

据此，杨某民于2025年5月16日提起诉讼，距2022年5月9日收到扣押决定已超过三年，远远超过六个月的起诉期限，其起诉应予驳回。

04实务启示

1.起诉期限是“硬约束”：本案再次强调，行政诉讼起诉期限是不变期间，不同于民事诉讼的诉讼时效。当事人必须高度重视，不能以任何理由（尤其是信访）来拖延起诉。

2.信访不能替代诉讼：信访是公民行使监督权的途径，但信访不能产生诉讼上的法律效力。当事人如果认为行政行为侵害了其合法权益，必须在法定期限内通过行政复议或行政诉讼途径救济，不能寄希望于通过信访“维权”。

3.准确理解“扣除”的法定情形：《行政诉讼法》第四十八条规定的起诉期限扣除，仅限于"不可抗力"和"不属于其自身原因"两种情形。常见的信访、协商、上访等，均不属于法定扣除情形。

4.行政行为告知的效力：本案中，行政机关依法告知了起诉期限，法院据此认定当事人应当在法定期限内起诉。这提醒行政机关在执法过程中，必须依法、全面告知当事人的救济途径，否则可能面临起诉期限不起算的后果。

01实质保护诉权与维护法律稳定性并重

四个案例体现了最高人民法院在行政诉讼起诉期限问题上的平衡理念：

•对当事人：在特殊情形下（如主体不明、行政行为未外化等），从保护当事人诉权角度，合理认定起诉期限的起算点。

•对诉讼秩序：对于当事人自身原因（如选择信访）导致的延误，严格适用起诉期限规定，不允许任意延长或中断。

02规范行政执法与统一裁判尺度并进

•对行政机关：四个案例均对行政机关的执法行为提出了更高要求，要求行政机关在作出行政行为时依法告知起诉期限、依法向当事人送达法律文书。

•对法院裁判：为各级法院提供了明确的裁判指引，有助于统一类案的法律适用，避免“同案不同判”。

03区分不同情形、精准适用规则

最高人民法院在四个案例中，清晰地区分了以下不同情形：

[ 注 ]  

参考来源：最高人民法院官网

（https://www.court.gov.cn/zixun/xiangqing/498791.html）

本文仅供学术研究和实务参考之用，不构成法律意见。如有具体法律问题，建议咨询专业律师。

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